Прокурорский надзор в Российской Федерации

Прокурорский надзор в Российской Федерации

     Прокурорский надзор как самостоятельная пра­вовая дисциплина включает в себя прежде всего знания об осно­вополагающих принципах организации и деятельности российской прокуратуры, выработанных и получивших даль­нейшее развитие в Конституции РФ и других законодательных актов по вопросам укрепления законности и правопорядка, обеспечения принципов социальной справедливости, охраны прав и законных интересов граждан, усиления прокурор­ского надзора в РФ. Прокурорский надзор рассматривается как одна из форм государственной деятельности, обеспечивающей точ­ное и единообразное исполнение законов в стране, как одно из условий соблюдения конституционных гарантий по охране прав и законных интересов граждан.

     При рассмотрении данного вопроса раскрываются полномочия, компетенция, акты прокурорского надзора по устранению установленных нарушений за­кона, их классификация и предъявляемые к ним требования. По­казаны особенности деятельности прокуроров по традиционно сло­жившимся отраслям надзора и иным основным направлениям дея­тельности органов прокуратуры,  указанных  в  Законе РФ «О прокуратуре РФ».

     Главное в деятельности прокуроров — это повышение эффек­тивности осуществляемого надзора, его действенность и резуль­тативность. Поэтому мы дадим понятие эффективности прокурорского надзора, определим его критерии и пути повыше­ния.    При освещении отдельных сторон деятельности прокуроров делается ссылка на соответствующие приказы и указания Гене­рального прокурора РФ, которые носят открытый характер, по­этому их в полной мере мы будем использовать в данной работе. Выводы и рекомендации, содержащиеся в данной работе, основаны на положительном опыте работы органов прокуратуры по различ­ным ее направлениям.            

     При рассмотрении вопроса «Прокурорский надзор в РФ» необхо­димо иметь в виду, что в связи с правовой реформой изменяется и совершенствуется законодательство о прокурорском надзоре. Законотворческая работа будет проводиться и далее. В историче­ски обозримый период, на основе и во исполнение вновь прини­маемых законов будут перерабатываться и действующие приказы Генерального прокурора РФ руководящего характера по тради­ционно сложившимся отраслям надзора и основным направлениям деятельности органов прокуратуры. Поэтому правильное и полное представление об организации и деятельности прокуратуры можно иметь только с учетом вновь принимаемых законов и подзаконных актов.

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРОКУРАТУРЫ

     Понятие “прокуратура” происходит от латинского (procure) – что означает - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.[1]

     При создании этого органа  идея состояла отнюдь не в карательном его предназначении, а в обеспечении справедливости и законности. Предназначение прокуратуры в Греции и в странах Востока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а во-вторых,  в осуществлении обвинения в суде.

     В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIY  веке, причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный орган.

     К XIY веку в европейских странах, в особенности в Испании, уже твердо сформировался процесс инквизиционный, пришедший на место процессу публичном, гласному, состязательному. Это явилось побудительным мотивом для трансформации основ организации и деятельности прокуратуры.

     Прокуратура Франции послужила прообразом   прокуратуры России и до настоящего времени эталоном прокуратуры Западных стран.

     Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России по праву считается Петр 1. Период XYI и начала XYI I веков  был отмечен значительным ростом преступности, должностных преступлений, казнокрадства и взяточничества, что вызвало историческую потребность создания государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра 1 от 2 марта 1711 года в России учреждается  фискальная служба.

     Со временем Петр 1 убедился  в неэффективности службы фискалов. Указом от 12 января 1722 года Петр 1 учреждает прокуратуру Российской империи (Эта дата – 12 января – провозглашена Указом Президента Российской Федерации от 7 июля 1996 года “Днем прокуратуры”).

Введение должности генерал-прокурора было произведено указа­ми Петра I в 1722 году. Ему предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона он был обязан предло­жить исправить ошибку, а в случаях неподчинения генерал-прокурор имел право «протестовать и оное дело остановить».

Постепенно прокуроры стали занимать важное место в государст­венной службе. Стал складываться прокурорский корпус. Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществ­ляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обна­ружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении устному распоряжению мог принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а далее в соответствующую колле­гию или в Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанав­ливало его действие. Если сведения о нарушениях закона поступали к вышестоящему прокурору, то он обязан был принять меры к быстрому и правильному рассмотрению дела.

Примерно в это же время помимо центральной создается и губерн­ская прокуратура, начало которой положили прокуроры надворных судов. Но с созданием Министерства юстиции (1802 г.) министр юсти­ции стал одновременно занимать должность генерал-прокурора, а гу­бернская прокуратура стала превращаться в орган юстиции на местах.

       Это стало возможным в известной мере потому, что не существовало единого законодательства об организации и деятельности прокуратуры.

В 1864 году прокуратура получает полномочия по надзору «при судебных местах». Учреждение судебных установлении от 20 ноября 1864 года вверяло прокурорский надзор в судах обер-прокурорам, про­курорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. В это время появляются основы организации прокуратуры как базирующегося на иерархической дисциплине, едино-начального и независимого от местных, административных и судебных органов института.

Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уста­вами уголовного и гражданского судопроизводства. Так, по Уставу уго­ловного судопроизводства прокуроры осуществляли наблюдение за де­ятельностью судебных следователей, могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, контролиро­вать взятие под стражу обвиняемого, требовать дополнительного рас­следования (ст. 278—287 Устава). По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.

Обвинительный акт прокурор направлял в суд. Участвуя в судеб­ном разбирательстве, прокурор выступал в суде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел право на принесение апелляцион­ного или кассационного протеста.

Судебные уставы урегулировали лишь вопросы деятельности про­курора в суде. Элементы общего надзора, присущие прокурорскому надзору в дореформенный период, были «забыты». Однако в послереформенное время законодатель пытался вернуться к этим проблемам, указав на то, что обязанности, возлагаемые на прокуроров помимо их участия в суде, могут быть определены в других законодательных актах — особых уставах и положениях. Но практических шагов в этом направ­лении предпринято не было.

      В подобном виде российская прокуратура просуществовала до 1917 года. 20 декабря 1917 года Декретом о суде № 1 прокуратура была упразднена. Ее деятельность не возобновлялась бо­лее четырех лет. Однако первые годы существования советской власти показали насущную необходимость создания единого органа, осущест­вляющего надзору за соблюдением законов.

     Требования по соблюдению революционной законности явились актуальными с первых дней существования только что созданного социалистического государства. Основная  тяжесть в надзоре была возложена на рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также  на НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции) с его местными органами в системе  губисполкомов. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 году  не были преобразованы в органы главного политического управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам.

     Постановление ВЦИК о принятии “Положения о прокурорском надзоре” 28 мая  1922 года было подписано председателем ВЦИК М.И.Калининым и секретарем ВЦИК М.И.Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.

     С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры, вводится “двойное” подчинение прокуроров – Генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам государственной власти.

     В центральных и местных  органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального прокурора РСФСР на 1 января 1992 года недокомплект кадров прокуроров и следователей составил 1200 человек.[2]

Существенно снизились престиж, авторитет  и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. Значительно ухудшились раскрытие и расследование преступлений.

     В целях успешного проведения в жизнь Закона “О прокуратуре Российской Федерации” Генеральный прокурор РФ издал ряд приказов руководящего характера, в том числе и от 11 марта 1992 года “О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона РФ “О прокуратуре Российской Федерации” и № 20 от 28 мая 1992 года “Об организации надзора и управления в органах прокуратуры РФ”. В них  определены цели прокурорского надзора на современном этапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по различным  отраслям прокурорского надзора, а также формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.

     Важной вехой в истории прокуратуры является принятие 18 октября 1995 года Федерального Закона “О прокуратуре Российской Федерации”, в котором  нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры на современном этапе.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Конституционные основы деятельности прокуратуры

Организация и деятельность прокуратуры как федерального ор­гана государства, осуществляющего надзор за исполнением зако­нов, должна быть точно и полно урегулирована нормами федераль­ного законодательства. Основные компоненты правовых основ де­ятельности прокуратуры определены в ст. 3 Федерального закона о прокуратуре. В ней установлено, что организация и порядок дея­тельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяют­ся Конституцией РФ, федеральным законом о прокуратуре и дру­гими федеральными законами, международными договорами Рос­сийской федерации.

Согласно Конституции России деятельность органов прокура­туры в субъектах Федерации в определенной мере регламентиру­ется Конституциями и уставами (основными законами) этих субъ­ектов Федерации. В случаях, предусмотренных Федеральным законом о прокуратуре, деятельность прокуратуры регулируется указа­ми Президента РФ.

В пределах своей компетенции Генеральный прокурор РФ также регулирует различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры путем принятия приказов и иных норматив­ных правовых актов.

В соответствии с Конституцией РФ, прокуратура и законода­тельство о прокуратуре относятся к исключительному ведению Российской федерации (п. «о» ст. 71). Поэтому все иные способы и средства нормативной регламентации каких-либо аспектов орга­низации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоре­чия, несоответствия закону недействительны и не подлежат приме­нению, приостанавливаются или отменяются в установленном по­рядке.

     В ст. 129 Конституции РФ определены только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации. Согласно этой статье, прокуратура РФ составляет еди­ную централизованную систему с подчинением нижестоящих про­куроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Генеральный прокурор РФ назначается на должность и осво­бождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генераль­ным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Таким об­разом, в соответствии с Конституцией РФ сделано лишь одно ис­ключение из правила (п. «о» ст. 71), когда законодательством субъ­екта Федерации должно быть определено, с какими органами влас­ти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование. Следовательно, законодательство (конституции и ус­тавы (основные законы) субъектов Федерации в части, определен­ной Конституцией РФ только по вопросу согласования с Генераль­ным прокурором РФ назначения предлагаемой им кандидатуры прокурора субъекта Федерации, относится к составу правовых основ деятельности прокуратуры РФ.

Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единооб­разно. Так, в соответствии с Уставом Ставропольского края проку­рор края назначается на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с Государственной Думой и губернатором края (ст. 71); по Уставу Курганской области — прокурор области назна­чается Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти области (ст. 130); в Липецкой области — по согласованию с областным Собранием депутатов и администра­цией области (ст. 143). В Уставе (основном законе) Оренбургской области определено, что прокурор области назначается Генераль­ным прокурором РФ (п. 2 ст. 92).

2. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»

В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, орга­низация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Федеральный закон о прокуратуре в дейст­вующей редакции принят Государственной Думой 18 октября 1995 г. (подписан Президентом РФ 17 ноября 1995 г.), опубликован и введен в действие 25 ноября 1995 г. Федеральным законом, принятым Государственной Думой 23 декабря 1998 г. в Закон о прокуратуре РФ внесены изменения и дополнения

Федеральный закон о прокуратуре содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры kbi единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Тем самым подчеркивается, что прокуратура, являясь федеральной системой, обеспечивает надзор за исполнением не только фе­деральных законов, но в равной мере и законов субъектов Федера­ции, принятых и введенных в действие в установленном порядке.

Закон определяет принципы организации и деятельности про­куратуры (ст. 4), функции прокуратуры (ст. 1, 8, 9, 31). В нем содер­жится совокупность норм, характеризующих прокуратуру РФ как систему; определяются составляющие ее звенья: Генеральная про­куратура (ст. 14), прокуратуры субъектов Федерации и приравнен­ные к ним прокуратуры (ст. 15), прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры (ст. 16); определяются полномо­чия прокуроров различных уровней прокурорской системы по ру­ководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 17,18,19).

В самостоятельных разделах закона содержатся нормы, харак­теризующие отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурор­ского надзора, например, гл. 1 разд. III Закона «Надзор за исполне­нием законов»; гл. 2 этого раздела: «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина»; гл. 3 «Надзор за исполнением за­конов органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея­тельность, дознание и предварительное следствие»; гл. 4 «Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудитель­ного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу». В каждой из этих глав имеется норма, определяющая специфику предмета прокурорского надзора в со­ответствующей сфере правовых отношений, а также статьи о кон­кретных полномочиях прокуроров по установлению правонаруше­ний, их проверке и принятию мер воздействия (например, вынесе­ние протеста, представления прокурора, вынесение постановле­ния, предъявление требований прокурора и т.д.). В разделе IV со­держатся нормы, регулирующие общие условия участия прокуроpa в рассмотрении дел судами. Подчеркивается, что прокурор со­гласно процессуальному законодательству вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интере­сов общества и государства.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотре­нии дел, определяются процессуальным (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражным процессуаль­ным) законодательством.

Законом определено, что в системе Генеральной прокуратуры РФ образуется Главная военная прокуратура (ГВП), возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.

Военные прокуроры и следователи поощряются и несут ответ­ственность в соответствии с Законом о прокуратуре РФ и Дисцип­линарным Уставом Вооруженных Сил РФ. Право поощрения и на­ложения дисциплинарного взыскания имеют только вышестоящие прокуроры и Генеральный прокурор РФ. Численность военнослу­жащих и лиц гражданского персонала в органах военной прокура­туры определяется за счет и пропорционально численности Воору­женных Сил РФ, других войск и воинских формирований.

 3. Регламентация деятельности органов прокуратуры иными федеральными законами

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, право­вые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответ­ственно Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР, Гражданско-процессуальным кодексом РСФСР, Арбитражным процессуаль­ным кодексом РФ, Кодексом РСФСР об административных право­нарушениях.

Наиболее систематизированная и детализированная совокуп­ность норм об организации, полномочиях и порядке деятельности прокуроров и следователей прокуратуры содержится в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР. Согласно ст. 25 УПК прокурор обязан во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили.

Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных от­ношений регламентируются также Таможенным кодексом РФ — надзор при использовании метода контролируемой поставки при ввозе, вывозе или транзите наркотических средств или психотропных веществ (ст. 227, 228, 248).

Отдельные нормы, преимущественно определяющие задачи и надзорную функцию прокуроров в соответствующих сферах пра­вовых отношений, содержатся в Кодексе законов о труде, а также в некоторых иных кодифицированных законодательных актах.

Нормы о прокурорском надзоре за исполнением законов пре­дусматриваются в тех или иных федеральных законах, регулирую­щих различные сферы правовых отношений. Тем самым законода­телем подчеркивается повышенная значимость прокурорского надзора в связи с соответствующим видом деятельности государст­венных и иных органов, в соответствующих сферах правовых от­ношений. Хотя в принципе таких упоминаний и не требуется, по­скольку общие предметы ведения прокуратуры, функции и полно­мочия прокуроров определены в Федеральном законе о прокурату­ре. Тем не менее, подчеркивая особую значимость для охраны прав и свобод человека и гражданина, общества и государства тех или иных видов деятельности, законодатель счел необходимым специ­ально указать на возложение на прокуратуру надзора за исполне­нием законов. Об этом имеется прямое указание в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 21); Феде­ральном законе «О внешней разведке» (ст. 25); Федеральном зако­не «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказа­ния в виде лишения свободы» (п. 5 ст. 38); Законе «О федеральных органах правительственной связи и информации» (ст. 22), в ряде иных законов.

Специальными федеральными законами регламентируются за­дачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров в отдельных сферах правовых отношений, ввиду специфики которых прокурор является, по существу, единственным «внешним» гарантом закон­ности. К их числу относится, например, Федеральный закон «О со­держании под стражей подозреваемых и обвиняемых в соверше­нии преступлений». В нем, в частности, определено, что подозре­ваемые и обвиняемые содержатся в следственных изоляторах временного содержания (ст. 7). Для содержания под стражей подозре­ваемых и обвиняемых могут использоваться учреждения, испол­няющие наказания. Перечень таких тюрем и исправительных уч­реждений согласовывается с Генеральным прокурором РФ (ст. 10 Закона). В ряде случаев действия администрации этих мест должны действовать только с согласия прокурора. Например, в камеры для несовершеннолетних могут быть помещены взрослые, которые впервые привлечены к ответственности за нетяжкие преступления (ст. 33 Закона) и др. С согласия соответствующих прокуроров при наличии указанных в законе условий в местах содержания осуж­денных под стражей вводится режим особых условий.

 4. Международно-правовые основы деятельности прокуратуры

Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры служат международные договоры РФ. Здесь имеются в виду нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредст­венно прокуратуры, например, порядка исполнения поручений, прямого указания на прокуратуру как на субъект соответствую­щих правоотношений, либо это вытекает из общих положений до­говоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, устанавливаемой федеральными законами. Между­народное поручение об уголовном преследовании направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, опреде­ляемые международными договорам[3]. Следует учитывать, что в международных договорах Российской Федерации об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам либо прокурор прямо называется как субъект соответствую­щих правоотношений, либо, как правило, в этих договорах содер­жится норма, разъясняющая, что при обозначении различных ком­петентных органов государства используется собирательный тер­мин «учреждения юстиции». Под такими учреждениями имеются в виду суды, прокуратура, нотариальные органы и иные учрежде­ния, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела, принятие по ним решений надлежащим органом согласно российскому законодательству[4]). В таких договорах, как правило, содержится норма, определяющая порядок сношений через Министерство юстиции РФ и Генераль­ную прокуратуру РФ.

Другие учреждения, к компетенции которых относятся дела гражданские (в том числе трудовые, жилищные), семейные и уго­ловные, направляют просьбы о правовой помощи через учрежде­ния юстиции, включая прокуратуру[5]. В двусторонних международных договорах такого типа обычно содержится норма, определяющая порядок сношений. Например, в названном договоре с Молдовой ст. 4 определяет, что при оказании правовой помощи учреждения Договаривающихся Сторон связываются друг с другом через Ми­нистерство юстиции РФ и Генеральную прокуратуру РФ и Минис­терство юстиции и прокуратуру Республики Молдова. В таких до­говорах содержится также норма, в соответствии с которой поми­мо оказания помощи по конкретным гражданским, семейным и уголовным делам Генеральная прокуратура РФ и прокуратура или иной соответствующий орган другой Договаривающейся Стороны предоставляют друг другу по просьбе информацию о действующем или действовавшем в их государствах законодательстве и о вопро­сах его применения учреждениями юстиции.

 5. Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры

В переходный период из-за отсутствия законов либо в соответ­ствии с определенным в законе порядком регламентации осущест­вляется нормотворчество с помощью указов Президента РФ. На период до принятия соответствующих законов прокуроры руко­водствуются в своей деятельности указами, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими правовой меха­низм действия конкретных норм законов. Так, полномочия проку­роров, основные направления и формы координации ими деятель­ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации, утвержденном Президентом РФ. О подобном порядке принятия названного Поло­жения содержится прямое указание в ст. 8 Закона о прокура­туре РФ.

Аналогичным образом в Законе о прокуратуре РФ решается вопрос о классных чинах прокурорских работников. Так, в ст. 41 определено, что прокурорам и следователям, научным и педагоги­ческим работникам научных и образовательных учреждений сис­темы прокуратуры присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. В Законе уста­новлено, что порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверж­даемым Президентом РФ (п. 2 ст. 41). Такое Положение утверждено Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г[6].

Трудовые отношения прокурорских работников регулируются законодательством Российской федерации о труде и Законом о прокуратуре, в который Федеральным законом от 23 декабря 1998 г. внесены нормы, регламентирующие эти отношения.

На прокуратуру не может быть возложено выполнение функ­ций, не предусмотренных федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 3). Тем самым подчеркивается феде­ральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Вместе с тем из предмета ведения прокурату­ры иными законами или иными нормативными правовыми актами, не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, другие функции прокуратуры.

 6. Нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации

Согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации Гене­ральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указа­ния, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие во­просы организации деятельности системы прокуратуры Россий­ской Федерации и порядок реализации мер материального и соци­ального обеспечения указанных работников (п. 1 ст. 17).

Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важ­нейшие аспекты организационной деятельности системы прокура­туры. В комплексе с организационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено право определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских ра­ботников, предусмотренных Законом о прокуратуре Российской Федерации. Приказы Генерального прокурора относятся к катего­рии ведомственных нормативных актов. Они основываются на по­ложениях Конституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федеральных законов, международных договоров Россий­ской Федерации. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятель­ности системы прокуратуры и порядка реализации мер материаль­ного и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управле­ния в органах прокуратуры; вопросы организации работы по над­зору за исполнением законов; вопросы об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания; об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Приказом Генерального прокурора РФ[7] разграничены сферы ве­дения территориальных и специализированных прокуратур; на прокуроров субъектов Федерации возложена координация дея­тельности правоохранительных органов и специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории соответствующих субъектов Федерации, решаются и другие организационно-право­вые вопросы.

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением зако­нов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др. Указания могут издаваться на основе обобщения материалов про­курорской и следственной практики, результатов конкретных про­верок.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью положений регламен­тируются статус структурных подразделений центрального аппа­рата Генеральной прокуратуры, наиболее крупных специализиро­ванных прокуратур; порядок реализации мер материального и со­циального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют процедуру осуществления отдельных видов деятель­ности, в частности, организации делопроизводства, статистическо­го учета, порядка хранения документов и др.

Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в ус­тановленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не тре­бующим законодательного регулирования, являются обязательны­ми для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п. 2 ст. 30 Закона о прокуратуре РФ). При этом имеются в виду не указания по конкретным уголовным делам, которые также обяза­тельны для исполнения, а указания общего, принципиального ха­рактера. Названные указания — результат обобщения практичес­кой деятельности правоохранительных органов по применению за­конов в процессе расследования преступлений; они направлены на совершенствование данной деятельности, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Системообразующими элементами организации и деятельнос­ти органов прокуратуры являются положенные в их основу прин­ципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ. В ч. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из ее прояв­лений — подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

     Принцип единства означает, что все территориальные и специ­ализированные прокуратуры, действующие на территории Рос­сийской федерации, составляют единую систему. Поэтому созда­ние и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не вхо­дящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единой федеральной системы. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетен­ции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализа­ции. Так, любой прокурор, от районного до Генерального, вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, при­нятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же пра­вовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лица­ми. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязаннос­тей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Генеральный проку­рор РФ назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором. Не­зависимо от порядка назначения все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором; они подчинены и подот­четны ему. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих и осуществляют контроль за нею. Приказы, указа­ния, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Ге­неральный прокурор по вопросам организации деятельности сис­темы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работни­ками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре РФ).

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществле­нию надзора, расследования преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, материалов проверок и расследований, проводимых в соответствии с требова­ниями полноты, всесторонности и объективности их проведения, и внутреннего убеждения.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государ­ственной власти, органов государственной власти субъектов Феде­рации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на про­курора или следователя с целью повлиять на принимаемое им ре­шение или воспрепятствовать его деятельности влечет установлен­ную законом ответственность (дисциплинарную, административ­ную, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке)[8].

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность ее для граждан, средств массовой ин­формации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повы­шает уровень информированности населения о состоянии закон­ности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод

граждан и как одно из следствий — позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, средства массовой ин­формации сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требова­ниями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосно­венность частной жизни, личную и семейную тайну». В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре говорится о законодательстве РФ, о государ­ственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Зако­ном РФ «О государственной тайне» (ст. 5)[9]. Существуют различные виды служебной тайны — следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п. Специально охра­няемыми законом являются коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна страхования (ст. 946 ГК РФ), а также военная тайна.

Разглашение охраняемой законом тайны влечет установленную законом материальную (в судебном порядке), дисциплинарную или уголовную ответственность (ст. 183 УК — незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банков­скую тайну; ст. 283 УК — разглашение государственной тайны; ст. 310 УК — разглашение данных предварительного следствия и др.).

На органы прокуратуры возложена обязанность информиро­вать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также орга­ны местного самоуправления и население о состоянии законности. Это связано со спецификой надзорной и следственной деятельнос­ти органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отно­шений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществля­ют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местного самоуправления и по отдельным видам правонарушений или их группе в правовой форме путем внесения представлений прокурором или следователем по уголовному делу.

Одно из проявлений этого принципа — ежегодное представле­ние Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопо­рядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Ниже­стоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все про­куроры представляют информацию средствам массовой информа­ции, выступают на страницах печати, а также с лекциями и докла­дами перед населением.

Принцип политической независимости (внепартийности) про­курорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих по­литические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих поли­тические цели, и их организаций в органах и учреждениях проку­ратуры не допускается.

Еще одной конкретизацией принципа независимости является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельнос­тью. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материаль­ную независимость прокурорского работника. Безвозмездное со­трудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, норма­тивных и иных актов, также способно повлиять на объективность и принципиальность последующих действий прокурорского работ­ника по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе[10].

     Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Особое значение соблюдение законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местного самоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельнос­ти, поскольку она направлена на обеспечение исполнения законов. Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства зако­на, единства и укрепления законности.

Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что деятельность эта направляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всеми органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения, а также на соответствие законов и иных нормативных актов объективным потребностям регулирования общественных отношений. Послед­нее требование обеспечения законности для прокуратуры несколь­ко осложнено, поскольку согласно Конституции РФ 1993 г. Гене­ральный прокурор РФ не наделен правом законодательной иници­ативы. Такими возможностями обладают ряд прокуроров субъек­тов Федерации в соответствии с их конституциями или уставами (основными законами) в соответствующем законодательном (пред­ставительном) органе. В целом прокурорская система реализует эту задачу согласно полномочиям по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре РФ). Законность в дея­тельности прокуратуры означает также ее направленность на обеспечение верховенства закона и иерархичности права, соблю­дение установленных Конституцией и законом прав и свобод граж­дан, установленного порядка поддержания законности в деятель­ности правоохранительных органов.

Принцип законности проявляется в том, что различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в законодательном порядке наиболее полным и точ­ным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, так как ее основной функцией является надзор за исполнением законов.

Принцип законности означает обеспечение ее требований в де­ятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, составляющих требования к лицам, назначае­мым на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуро­ров, а также порядок назначения на должности, аттестации проку­рорских работников.

 2. Внутриорганизационные принципы деятельности  органов прокуратуры

В деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы.

Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразде­ления, распределяется между оперативными работниками по тер­риториальным зонам.

В прокуратурах субъектов Федерации в состав зоны в зависи­мости от объема работы включаются прокуратуры одного или не­скольких районов и городов. Прокурор отдела (управления), за ко­торым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора, контролирует исполнение законов, приказов и указаний Ге­нерального прокурора РФ, изучает в этих целях состояние закон­ности в регионе и организацию работы органов прокуратуры. Для этого он систематически знакомится со статистикой, планами ра­боты, докладами, обобщениями, обзорами и т.д. На основе анализа он вносит предложения о направлении городским и районным про­курорам указаний об устранении недостатков и о совершенствова­нии работы; участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь; изучает по­ложительный опыт и предлагает его для распространения; контро­лирует выполнение данных им указаний; принимает участие в работе по повышению квалификации прокуроров и следователей районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные зада­ния; поддерживает постоянные контакты с зональными прокуро­рами других подразделений данной прокуратуры.

На основе зонального принципа организации работы осущест­вляется прокурорский надзор: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граждан и организаций; на участие в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов, и т.д. Поэтому зональный прокурор располагает обшир­ной и всегда свежей информацией о состоянии законности в регио­не, об организации работы в горрайпрокуратурах своей зоны, что позволяет осуществлять квалифицированное руководство ниже­стоящими органами.

Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется пред­метный принцип. Термин «предметный принцип» происходит, по существу, от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обя­занностей между прокурорами служат сферы правового регулиро­вания, т.е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих над­зор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности.

Предметный принцип организации работы преследует цель со­средоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами проку­ратуры в целом. Применение этого принципа позволяет накапли­вать, обобщать и реализовывать информацию по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных за­конов.

В органах прокуратуры применяется предметно-зональный принцип организации работы; когда за зональными прокурорами закрепляются еще и определенные «предметы ведения». Такой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важ­ных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.

Независимо от того, как организуется работа в структурном подразделении — при четком разграничении зонального и пред­метного принципов или при их сочетании, неизменным остается требование взаимного обмена информацией, особенно между прокypopaми одного отдела (управления), с тем, чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их надзора.

Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении органа прокуратуры согласно зональным и пред­метным принципам оформляется письменным распоряжением на­чальника подразделения.

В распоряжении о распределении обязанностей могут быть ука­заны кроме зон и приоритетных предметов ведения также кон­кретные органы, объекты соответствующего (областного, краево­го, республиканского) уровня, надзор за исполнением законов в деятельности которых закреплен за тем или иным прокурором под­разделения.

ФУНКЦИИ И НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ

1. Понятие и система функций органов прокуратуры

Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным установлением состава функций, необ­ходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясня­ет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.

Закон о прокуратуре РФ содержит указание на функции в ряде норм. В ст. 1, определяя понятие прокуратуры, Закон раскрывает его через основную функцию — надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что «прокуратура Российской Федера­ции выполняет и иные функции, установленные федеральными законами (п. 1 ст. 1).

В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3).

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры.

     Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социаль­ным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; ха­рактеризуется определенным предметом ведения; направлен на ре­шение этих задач и требует использования присущих ему полномо­чий и правовых средств. Названные элементы, характеризующие Функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, Уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер прояв­ления ее деятельности, должно неизбежно влечь необходимую кор­ректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осущест­вления, которые придают ей требуемую выраженность и логичес­кую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокура­туры служит внутренняя взаимосвязанность и взаимообуслов­ленность функций. Такая взаимообусловленность, естественно, вытекает из единства задач обеспечения законности и правопо­рядка.

Главная функция прокуратуры, предопределившая необходи­мость ее создания, — надзор за исполнением законов. Она за­крепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре РФ. В за­висимости от сфер правовых отношений, в которых осуществля­ется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распоря­дительной деятельности органов управления, органов предвари­тельного следствия, правосудия, исполнения и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции, каждая из которых со­храняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием. Наиболее заметны различия в особенностях пред­мета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и харак­тере полномочий прокуроров и правовых последствий примене­ния соответствующих им правовых средств. К числу таких под­функций относятся:

Страницы: 1, 2